Když jsem v březnu 2013 ve Slovanském domě přihlížel startu protikorupčního projektu Rekonstrukce státu, odnášel jsem si řadu smíšených pocitů, které se bohužel postupně proměnily v neblahou realitu. V tuto chvíli tak už můžeme sledovat nastupující soumrak Rekonstrukce a marné snahy hned několika neziskových organizací a stovek dobrovolníků (a dokonce i pár politiků) napravit dlouhodobě pokřivenou správu věcí veřejných a zahájit potřebnou moralizaci naší politiky.
Klíčové politické subjekty totiž po všech těch slibovaných předvolebních floskulích nastoupily cestu k pokračujícímu zpolitizování centrální státní správy a k mistrovskému umění co nejúčinněji skrývat veřejné smlouvy a další veřejné informace. A to jde zcela proti duchu jak Rekonstrukce samotné, tak i nezbytným protikorupčním opatřením.
Shrňme si však především, v čem byl a je problém podobných (obecně jistě chvályhodných) iniciativ, jakou je i Rekonstrukce státu, stejně jako (nejen) v Česku běžně neúčinných protikorupčních koncepcí a strategií, jíž je třeba ta vládní ve znění 2013-2014 nebo libereckého magistrátu z jara 2013.
1. Jsou postaveny výhradně na myšlence změny prokorupčního prostředí prostřednictvím legislativy,
2. z celé škály protikorupčních nástrojů sázejí zejména na zvyšování transparentnosti (správy, politických stran, veřejného zadávání, smluvních vztahů aj.),
3. cílí v první řadě na skupinu úředníků, popř. v menší míře na politiky a strany, ale už vůbec ne na ty v pozadí, tedy kmotry a patrony,
4. jsou postaveny na tlaku pouze neziskového či občanského sektoru, tedy stále jen omezeného počtu aktérů.
Je třeba říci, že všechny čtyři předpoklady (opatření, politiky) jsou v rámci antikorupčního tažení nezbytné, ale ne v daném pořadí, struktuře, míře zapojení a provedení. Především si musíme uvědomit, že Česká republika se zcela zřetelně utápí v prostředí tzv. systémové korupce, v prostředí, jehož šíři a bezbřehost si řada běžných lidí ani nedokáže představit.
Systémová korupce je přitom jev podstatně typově a kvalitativně odlišný od korupce, o níž jsou běžní občané zvyklí číst v médiích, příp. více či méně odborných textech, nebo v mnoha situacích zažívat na vlastní kůži (mluvíme v takových případech o korupci individuální, malé, administrativní aj., přičemž typologických vymezení je mnohem více, ale nejsou pro potřeby textu úplně podstatná).
Hlavní problém Česka totiž ani vzdáleně není v úplatcích v obálkách za zlepšení či zrychlení služby, v drobných dárcích či protiplněních uspokojujících korumpujícího i korumpovaného, ve vědomé a zištné pomoci známému dosáhnout nějaké lepší pozice v čemkoli a kdekoli aj. Jde tu naopak o korupční trojúhelník moci – o dlouhodobě zakořeněné systémově pokřivené prostředí (jakožto dědictví komunismu i raného kapitalismu), v němž si stamiliony a miliardy z veřejných prostředků vzájemně přihrávají (1) zkorumpované struktury úředníků (mnohdy v rámci celých zkorumpovaných institucí), (2) politiků i (3) podnikatelských struktur (kmotři, patroni). Struktury dokonale propojené, vzájemně se obohacující, spolupracující v promazaném a léty vyzkoušeném soukolí, podpírající se navzájem jako masivní opěrný systém středověkých katedrál. Struktury, jejichž členové a partneři se navzájem nezradí, protože by tím rázem potopili i samy sebe.
Proč tedy v takovém systému nemohou fungovat výše zmíněná zjednodušená opatření různých protikorupčních projektů a strategií?
1. Jestliže legislativu (návrhy na opatření) konceptuje skupina zkorumpovaných úředníků a přijímá skupina zkorumpovaných politiků, těžko můžeme očekávat, že takové zákony budou efektivně pracovat proti nim. Tady zkrátka platí ono klišovité, že kapři si svůj rybník nevypustí, že v zákonech nechají řadu děr a svůdných rozparků, jichž posléze mohou snadno a beztrestně využít a zneužít,
2. zvyšování transparentnosti jakéhokoli procesu nebo činnosti naráží prakticky na tentýž problém – musíme dobře sledovat, kdo vlastně taková opatření implementuje a jak. Teorie (i praxe) systémové korupce totiž mj. pracuje s myšlenkou skupinového jednání, v jehož rámci (například v úřadu veřejné správy) reálně počítá jak se zkorumpovanými agenty, tak zkorumpovanými principaly. Jinak řečeno, nelze v takovém prostředí najít čestného a zásadového aktéra (nejčastěji politika či voliče), který by byl schopen ty zkorumpované aktéry (úředníky či politiky) vyměnit, odstavit, nahradit novými, kteří pak protikorupční opatření zavedou. Naopak dokonale tu funguje faktor komplicity řízený často zvenčí neformálními strukturami (kmotry),
3. pokud v systémové korupci uvažujeme o třech vzájemně zkorumpovaných a spolupracujících skupinách (úředníci, politici, neformální struktury podnikatelů), pak prokorupční prostředí rozhodně neminimalizujeme, nebo dokonce neeliminujeme tím, že izolovaně zasáhneme jen proti jedné, popř. dvěma z těchto struktur,
4. tlak občanské společnosti i médií na vymýcení korupce je nepochybně nezbytný, sám o sobě ale nestačí. Nepůjde to bez samotných politiků, úředníků i části podnikatelských struktur. A je třeba soustředěného tlaku shora.
Jak z toho všeho ven? Odpověď není jednoduchá. V systémové korupci je podle mě zdaleka nejpodstatnější zabývat se krokem č. 3., tedy pokusit se rozbít samotné prostředí, onen konglomerát úřednicko-politicko-podnikatelských kompliců, a teprve pak předepisovat další léčení. Sociální vědy ještě nemají dokonale propracované teorie (natož dlouhou evidenci úspěšných praktických případů), které by zcela konkrétní řešení přinášely. Čtyři z nich ale můžeme brát minimálně za inspirující:
1. tlak tzv. vnějšího principala (Persson, Rothstein, Teorell 2013) – v tomto případě se sází na velký vnější tlak nějaké nadřazené instituce či organizace, například Evropské unie. Ještě loni touto dobou vypadal velmi nadějně vzkaz Evropské komise, že do Česka nepustí miliardy EUR z nového programovacího období 2014-2020, pokud země nepřijme natolik kvalitní služební zákon, který vskutku depolitizuje státní správu. Dnes už tušíme, že čeští politici čerstvou dohodou napříč partajemi naopak zakonzervují svůj dosavadní zvyk správu beztrestně ovlivňovat (a tedy korumpovat) ke své potřebě. Bruselští úředníci přes to všechno už připravili Komisi k podpisu tzv. Dohodu o partnerství s ČR, která tok peněz do Česka, zdá se, posvětí. Bez další reálné hrozby ztráty euromiliard se tak nezmění nic,
2. oslabení neformálních vnějších struktur (kmotři, patroni) od vlivu na politiky a úředníky (Stefes 2007, Mungiu-Pippidi 2006) – problém je však v tom, že propojení všech tří prvků je natolik silné, že odpreparovat jen jedinou, i když řídicí vrstvu se může ukázat jako problém. Zkrátka, když na sebe zástupci všech tří struktur vědí informace, jimiž se dokáží vzájemně vydírat, těžko od nich můžeme očekávat nějaká radikální řešení v podobě odříznutí svých kompliců od penězovodů. Zásah tedy musí být komplexnější,
3. zkrocení politických stran změnou jejich financování (Frič 2011, 2012) – je založeno na povinných daňových asignacích občanů, které nahradí přímé financování ze státních prostředků. Zjednodušeně, voliči si budou sami platit jen takové strany, které se chovají důvěryhodně a plní své volební programy. Ty neúspěšné nedostatkem financí samy zahynou a s nimi i jejich kmotři a úředníci, kteří černé fondy často pumpují penězi. Úskalím je fakt, že změnu financování svých partají by museli do legislativy zakotvit samotní politici, jimž ale chybí dostatečná motivace, protože ze špatně kontrolovaných veřejných prostředků je snazší brát pro strany i pro sebe (zase ten problém protikorupční legislativy!),
4. tzv. velký třesk (Rothstein 2007, 2011) – jde o kompletní a institucionální proměnu veřejné správy (v rámci zachování všech prvků liberální demokracie), která řadou souběžných a radikálních kroků smete stávající korupční prostředí. Je ale jasné, že takovou ofenzívu musí patrně opět spustit samotní, tentokrát osvícení politici shora (stejně jako tomu bylo např. ve Švédsku či Dánsku v 19. století, kdy stál v čele tažení sám panovník). To se zdá být reálné jedině v případě, že korupční prostředí a vnější tlak bude politiky v jejich pozicích a mocenském postavení už ohrožovat natolik, že sami raději zvolí cestu určité nápravy.
Zdá se tedy, že jednoduché řešení systémové korupce je velmi nesnadné, jako nejpřijatelnější se jeví být hned kombinace několika výše zmíněných opatření. V Česku ale zatím jsme a asi budeme jen svědky toho, že ti zkorumpovaní obvykle vítězí, zatímco ti čestnější a zásadovější musejí ze svých pozic nuceně odcházet. A Rekonstrukce státu? Obávám se, že neuspěje ani u dalších jí požadovaných zákonů – odpolitizování veřejně vlastněných (státem či municipalitami) obchodních společností čekat nemůžeme, protože trafikaření je u nás bohužel už bytostnou součástí politiky. Požadavek nezávislého vyšetřování korupce skončí zřejmě brzkým a možná zčásti vynuceným odchodem Pavla Zemana z Nejvyššího státního zastupitelství a od jeho případného zástupce pak lze spíše očekávat opatrnický postup (tady zkrátka jde i o personifikaci, o konkrétní osobu, která nezávislé vyšetřování korupce zaštítí, než jen o dobře nastavenou procesní stránku státní žaloby).
A pokud se rozšíření pravomocí NKÚ opět nezadrhne v senátu jako loni v lednu, shoří patrně nakonec v praxi. Úřad totiž nebude mít kapacity, personální ani finanční, aby se důsledně kontrole (audity hospodárnosti, efektivity a účelnosti) samospráv a veřejně vlastněných společností věnoval. To si politici hravě ohlídají např. podvázáním rozpočtu NKÚ, což se kontinuálně už v posledních letech děje: ještě v období 2008 – 2011 se provozní rozpočet NKÚ pohyboval ve výši 550 – 650 miliónů, letos už úřad musí vystačit jen s necelými 500 milióny.
Ivan Langr
Je autorem práce „Systémová korupce v Liberci. Jak ji řešit?“a publikuje na téma systémové korupce.
